中智视野丨地方国企分类管理的多维比较

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中智视野丨地方国企分类管理的多维比较

国务院国资委4月28日召开深化国有企业分类改革专题推进会，明确对国有企业在商业类（商业一类、商业二类）和公益类的改革基础上再深入化、精细化，这是继2015年《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》后，对国有企业分类改革的升级，也为地方国企更加科学精准地实施分类管理指明了方向。中智咨询基于对国内31个省（市、自治区）地方国有企业分类管理的梳理总结，从分类划分、分类改革、分类考核与监管等多个维度对地方国企分类进行比较分析，以便为地方国企分类管理的深入推进提供参考借鉴。

一、分类划分：形式不同，内涵一致

从各省（市、自治区）地方国企的分类划分情况看，中智咨询认为地方国企分类改革大致可以归纳为两种类型：

第一种类型完全与《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》的分类保持一致，分为商业类和公益类，商业类又划分为商业一类和商业二类，这一种划分类型的省（市、自治区）有20个，如重庆、江西等；

第二种类型是地方在国有企业分类名称上适当做了调整，即划分为竞争类、功能类、公共服务类三大类，这一种划分类型的省（市、自治区）有11个，如北京、陕西等。

在第二种类型中，上海市国有企业分类稍微有些特殊，结合上海“五大中心”建设，尤其是国际金融中心建设，2019年9月将市属国有企业分为竞争类、金融服务类和功能保障类三类。在此之前，2013年12月，“上海国资国企改革20条”根据企业的市场属性，兼顾产权结构、产业特征和发展阶段，按照资产、营收、利润和人员占企业总值的比例，将国企划分为竞争类、功能类和公共服务类。

实际上，第二种类型与第一种类型相比，竞争类对应的是商业一类，功能类对应的是商业二类，公共服务类对应的是公益类，两种类型划分尽管名称有所差异，形式不同，但实质上内涵是一致的。当然，有的省（市、自治区）根据企业发展实际情况还会注重对分类划分进行动态调整，对竞争类企业要求调整为功能类或公共服务类严格把关，对功能类和公共服务类企业要求调整为竞争类积极支持。

二、分类改革：一企一策，量体裁衣

从各省（市、自治区）地方国企的分类改革情况看，总体上强调一企一策，为企业改革发展量体裁衣，避免一把“效益标尺”模式，以满足不同类型企业的战略发展要求。商业一类或竞争类国企，更多强调股份制改革，股权多元化，改制上市与整体上市，发展混合所有制，突出企业竞争优势等。

例如，上海市以公众公司为主要实现形式，积极推进整体上市或核心业务资产上市，稳妥发展混合所有制经济；黑龙江省也强调商业一类企业是实施股权多元化、混合所有制改革的重点，可根据不同情况实施保留国有独资、绝对控股、相对控股、参股或退出国有；浙江省对竞争类企业的国有股权比例不设下限。

商业二类或者功能类国企，更多强调国有资本控股，支持非国有资本参股，在服务国家宏观调控、保障国民经济运行、完成专项任务等方面发挥重大作用。例如，辽宁省功能类企业鼓励其根据业务特点积极推进下属企业股权多元化改革，竞争性业务板块发展成为混合所有制企业；北京市特殊功能类主要承担市政府赋予的专项任务和重大项目，实现政府在基础设施、民生保障、促进社会发展等方面的战略目标。

公共服务类或者公益类国企，更多的是采取国有独资的形式，具备条件的可以推行投资主题多元化，通过购买服务、特许经营、委托代理等鼓励非国有企业参与经营，提供保障民生、服务社会、提供公共产品和服务。例如，辽宁省公益类企业剥离其非公益性业务。山西省内必要的产品或服务价格可以由政府调控，积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力；浙江省在股权结构上，鼓励公共服务和功能类企业积极引入混合所有制。

三、分类考核与监管：注重差异化、针对性

从各省（市、自治区）地方国企分类考核与监管的情况看出，根据国企不同的类型划分，总体上注重差异化、针对性。

商业一类或竞争类国企往往注重企业经营业绩、资本保值增值以及市场竞争力等内容，注重对集团层面的监管。例如，辽宁省对竞争类（主业处于充分竞争行业和领域的）国企，经济效益指标主要选取利润总额（或净利润）、经济增加值、净资产收益率等指标；陕西省竞争类企业以市场为导向，以经济效益最大化为目标，同时注重社会效益。

商业二类或功能类国企更加注重其对本地战略性任务的贡献情况，部分地方考核会引入政府评价机制。例如，黑龙江省对于商业二类企业除经营业绩外，引入政府主管部门评价机制，辅助考核特定功能作用的发挥成效、运营能力，原则上以权重综合加权计算业绩考核结果；青海省强调加强国有资本布局监管，加强重大专项任务考核，合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，建立相应的考核评价指标体系。

公益类或公共服务类国企更注重服务质量，在考核时会积极引入社会力量，不同地区会实行多样化监管考核机制。例如，上海市对公共服务类企业力推特许经营，公共服务类企业的责任目标是确保城市正常运行和稳定，实现社会效益为重点。在治理结构上，配强监事会，党政分设，外派财务总监；湖南省对公益类国有企业，把提供的公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，加大信息公开力度，接受社会监督。

为全面和系统性掌握国有企业改革政策、动向及趋势，中智咨询重点关注中央各部委及地方政府发布的相关政策和中央企业、地方国有企业的动态信息，整理汇编成国企改革动态月刊，以供大家学习交流。

本期专刊以「国有企业分类改革」为主题，聚焦政策导向、国企改革、海外动态以及争鸣观点，点击 链接 >可查看全文。