「十五五」规划丨城投公司破局“大运营”时代的趋势前瞻和六大要点

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「十五五」规划丨城投公司破局“大运营”时代的趋势前瞻和六大要点

2025年作为“十四五”规划的攻坚冲刺收官之年和“十五五”规划的前瞻谋划布局之年，是地方政府债务管理和城投企业转型的关键节点。

城投公司作为我国城市建设的骨干力量，在完善城市功能、提升人居品质、推动区域经济发展中发挥了重要作用。

在这一大背景下，城投企业需精准把握时代的发展脉搏，深刻理解中国式现代化的内涵本质，抓住用好国家重大政策机遇，明确城投企业在“大运营”时代需要关注的核心要点，以系统性思维提前谋划布局“十五五”战略规划体系。

为此，中智咨询提出城投企业“十五五”战略规划面临的三大发展趋势与六大“破局要点”，旨在帮助城投企业准确把握时代机遇和市场规律，在服务国家战略中实现自身价值跃升。

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随着地方土地财政终结、融资政策持续收紧、城镇化建设发展模式转变、地方产业转型升级、城市更新行动以及“双碳”目标等国家战略的深入推进等一系列内、外部环境的变化，城投企业的发展模式与底层运营逻辑发生重大变化，城投传统基础设施建设业务放缓甚至停滞，城投行业也开始从参与城市运营逐步转向统筹城市运营，城投行业也开始正式步入“大运营”时代：

即由城投企业对城市资产、城市资本、城市资源、城市资金的统筹经营运作，重构城市高质量运营的“大理念”、“大战略”、“大生态”、“大资本”以及“大机制”，推动城投企业从依赖政府信用和土地财政的粗放式发展，转向市场化、产业化、可持续化的综合一体化运营模式。

其核心在于更加强调在企业生产、经营的全生命周期中，实现对城市价值和国有资本价值的最大化。

城投企业“十五五”三大趋势前瞻

趋势一：模式之变

“政府+市场”双轮驱动是城投企业新时期转型成功的核心逻辑

随着新时代城市发展模式的深刻变革，集团传统的业务模式已难以满足新形势下的发展需求，城投企业需要从主要依赖政府信用和财政支持，承担单纯的基础设施建设和公共服务职能，逐步转向更高质量、更高效率的运营模式：

一方面要继续承担地方城市建设运营平台职能；
另一方面要打造自身造血能力、向市场化、专业化、多元化方向转型；

故采用“政府+市场”双轮驱动模式进行运作是城投公司适应高质量发展的核心逻辑。

城投十年化债进入冲刺阶段

近年来，中央政府对地方政府债务风险的化解支持力度不断加大，国办发35号文、47号文、14号文、134号文、150号文、226号文以及99号文接连出台，对12个省份融资平台化债出台多项支持政策，其中包括支持金融机构债务重组、债务置换、债券本金借新还旧、年度债券发行额度内“统借统还”、资质较好融资平台承接弱资质融资平台借新还旧债券发行额度、允许省级城投发债偿还区县级平台的债券等强效举措，极大程度上缓解了城投企业的短期资金压力。

一系列化债相关政策的出台，释放了中央对地方债务问题的高度重视和系统性解决的决心，标志着城投企业十年化债已进入冲刺阶段，去平台化改革进入倒计时，未来市场化转型发展“轻装上阵”已经做好准备。

地方专业化整合加速推进

2024年底，国务院国资委要求2025年在国企改革方面要切实抓好国有企业经济布局优化和结构调整，并将“加大力度推进战略性重组和专业化整合，推动重点产业提质升级”列入2025年五大重点任务之一。

2020年以来，各地方政府为打造出优质的城投转型主体，出台了一系列相关政策，加速城投整合，旨在提升企业信用评级、加强平台融资能力、优化产业布局、强化产业专业化运作能力。

新形势下，地方国有资产的战略性重组和专业化整合是城投企业优化产业布局、盘活存量资产、清退低效无效资产、发展新质生产力，最终实现市场化转型的重要工具。

趋势二：关系之变

重塑政府与城投企业的关系是时代发展的必然结果

一直以来，城投企业作为地方政府投融资平台，承担了大量的城市基础设施建设公益性项目融资和建设，形成了较为沉重的隐性债务负担，严重影响转型发展。

“十五五”期间，随着土地财政的逐步终结、平台公司隐形债务高企、城市经济产业发展要求不断提升，城投企业与地方政府的关系将面临深刻重塑。

过往城投企业作为地方政府投融资平台，采用“金融机构融资-收储土地-基础设施建设-土地出让-贷款偿还”底层逻辑的运作模式已经难以为继，亟需构建新形势下的政企关系。

以政府购买服务模式为基础构建新型政企关系

按照《政府投资条例》要求，对于政府投资的非经营性项目（纯公益项目）应以政府安排预算资金直接投资（财政拨款）的方式实施。

未来对于政府主导投资的非经营性项目，城投企业应转变政府项目承接模式，通过政府采购、政府购买服务、PPP及“代建库”等模式承接，与市政府建立市场化结算机制，明确资金来源和收益办法，确保“一项目一平衡”。

推动政府从直接输血转向政府购买服务模式，建立“公共性业务补偿+市场化业务竞争”双轨机制，对公益性业务实施“成本+合理利润”政府购买，政府不再为城投债务提供隐性担保，而是以股东身份提供资源支持，政企关系将更加规范化、透明化，最终形成以政府购买服务为基础、以“股权关联+市场化契约”为纽带的新型政企关系。

趋势三：业务之变

构建现代产业体系是城投企业高质量发展的动力源泉

中央全面深化改革委员会、国务院国资委多次强调“三个集中”和“三个资本”，即推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，坚守主责、做强主业，当好“长期资本”、“耐心资本”和“战略资本”。这为国有企业优化产业布局、构建现代化产业体系指明了行动方向和推进重点。

以“335”为要求调整资产结构

根据“35号文”，满足“335”要求的城投企业可作为普通国有企业，在债券融资方面不受限制，故满足“335”要求是城投企业转型发展成功的必要基础。

城投企业“335”指标

是指在资产、收入、利润三方面满足：非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%、非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%、财政补贴占净利润比重不得超过50%。

基于做大资产规模、提高信用级别、优化资产结构的考虑，城投公司可视地方国资条件划入更多的经营性资产，包括与城市建设与运营相关的竞争类国有企业、可对外销售或租赁的不动产、长期股权投资、各类特许经营权等，从而实现城投类资产占比的压降。

做强做优地方城市特色产业与新质产业

随着城市迈入高质量发展阶段，城投企业的角色将进一步升级为“城市产业赋能者”，通过资本运作和产业投资构建现代产业体系。

各地方城投企业要立足本地禀赋与特色，通过股权投资、产业基金、引导基金等多种方式投资地方城市特色产业和新质产业，如绿色建材、数字经济、绿色能源、康养文旅、工程技术服务、现代物流、低空经济、供应链金融等领域。

同时，积极发挥产业孵化、产业培育和产业引导功能，推动当地产业结构优化升级，实现区域产业“建链、补链、强链、稳链”，助力构建现代化产业体系、打造地方产业转型升级新动能。

城投企业“十五五”应重点关注的

六大“破局要点”

中智咨询认为，“十五五”开启在即，在这一关键的历史节点上，城投企业作为地方国企的“排头兵”和“主力军”，应牢记自身在中国式现代化进程中的使命责任，把握转型发展和发展新质生产力两大主题要求，准确定位自身转型模式，坚持“政策+市场”双轮驱动，围绕城投“大运营时代”的转型发展要求，积极关注若干“破局要点”，抓住新时期城投转型机遇，进一步加快转型步伐。

在此大背景下，中智咨询基于过往对多家城投企业发展战略规划的设计经验以及“十五五”前瞻趋势研究，首创提出城投“十五五”发展战略规划制定前要关注的六大“破局要点”。

城投企业要关注的“破局要点”包括但不限于以下：

“十五五”城投企业转型向何处去？
“十五五”城投企业如何进行3.0版本跃升？
“十五五”城投企业如何重塑“大战略”？
“十五五”城投企业如何提升“大资本”运作水平？
“十五五”城投企业如何构建城市大产业生态？
“十五五”城投企业如何建立内外部协同的大运作与管理机制？

后续，中智咨询将推出系列文章对城投公司“十五五”规划制定前需关注的六大要点进行详细解读并提出初步破局思路，详细阐述城投企业破局的政策要求、关键路径及领先案例，旨在破解新形势下城投企业在竞争发展过程中遇到的困局与挑战，为城投企业设计“十五五”战略规划提供启发和思考，敬请关注。

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