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「十五五」规划丨城投公司如何重塑战略、提升资本运作水平

近期，我们发布了城投企业“十五五”如何破局“大运营”时代系列研究，提出了十五五时期，城投行业将全面进入“大运营”时代，城投企业制定“十五五”规划需要面临的三大趋势与六大破局要点。

前文对“十五五”期间，城投企业转型向何处去和如何实现3.0版本跃升？两大破局要点进行了解析，本文将继续对城投企业面临的战略和资本难题进行解答，力争通过政策分析、路径总结、案例借鉴等方式破解新形势下城投企业在竞争发展过程中遇到的困局与挑战，为城投企业设计“十五五”战略规划、新时期有效实现自我升级与迭代提供启发和思考。

破局要点三

“十五五”城投企业如何重塑

“大战略”？

“十五五”作为城投“大运营时代”一个重要的关键历史时期，是城投企业彻底转变发展理念、重塑战略定位、转变发展方向、抢占产业赛道、重构政企关系、推动转型升级的重要契机。

城投企业应把握时代机遇，积极向上对接、参与制定地方战略，并从“产城融合、和谐共赢”的角度出发，重新审视地方经济发展与国有资本、城投企业的关系，明确新的历史使命，系统设计战略规划，破局“大运营”时代。

城投企业要重塑“十五五”“大战略”，核心要做到“战略定位重塑+战略格局重构”：

1
战略定位重塑
城投企业应以服务国家与城市发展为根本目标，紧紧围绕地方政府在城市建设、产业结构、民生服务、乡村振兴等方面的改革目标和任务，同时把握区域发展战略机遇，前瞻思考、系统谋划企业中长期的发展定位和方向。
未来城投企业要从传统的政府投融资平台或城市建设服务商转型成为城市综合运营商和产业操盘手。围绕城市建设与城市运营两大核心领域，聚焦城市基础设施建设发展谋划、城市特色产业投资运营引领、城市新质生产力塑造支持三大功能方向，重点布局城市基础设施建设、城市地产开发、城市公用事业、城市特色产业投资、城市工程技术服务、数字经济等重点产业，实现城投引领城市产业转型升级、促进区域经济高质量发展的使命。
2
战略格局重构
城投企业要对原有经营模式进行颠覆，通过先破后立的革命性过程，重新审视和调整企业的使命、愿景和价值观，确保它们与不断变化的市场环境和企业发展阶段相适应。
在明确战略定位与企业文化的基础上，进一步了解自身禀赋优势与发展短板，围绕“服务国家与区域战略、推动重大工程高质量投资与建设、提升城市运行质量、聚焦培育城市新质生产力、增强企业核心能力建设”五大重点，推动企业向市场化、产业化、模式化、新质化进行转型，通过投融资模式创新、产业布局优化、存量资产盘活、债务风险化解、治理管控模式优化、市场化经营机制建设等关键路径，实现企业战略格局的重塑，推动城投企业实现从“资产持有”到“价值裂变”的盈利逻辑颠覆。

▼

基于对“十五五”前瞻形势的变化分析，结合多年服务国有企业的丰富经验，中智咨询提出“战略规划-战略保障-战略执行”一体化“3S”模型与“1245+N”城投企业“十五五”总体战略框架，将战略规划的制定、战略保障的资源配置与战略执行的落地实施紧密形成一个有机整体，提升战略规划和战略执行的联动性；同时将城投企业发展的基因密码融入规划思路，确保城投企业“十五五”战略规划编制的有效性和战略执行实现的落地性，助力企业“十五五”期间的高质量发展。

实践案例1：某市属城投企业编制“十四五”战略规划

中智咨询帮助某市属城投企业编制“十四五”战略规划，帮助其转型成为以城市基础设施和公共服务为核心的国有资本投资运营平台，充分运用政策、市场和创新投融资模式，通过整合城市基础设施和公共服务资源、优化资本布局、构建城市投资建设运营的全生命周期管理能力，全面推进“集团化、市场化、专业化”改革，优化布局城市规划设计、市政基础设施建设、公用事业、特色产业投资等六大产业板块，前瞻设计城市建设投资“两新”产业战略，助力其成为区域资产体量位于前列、营业收入和利润持续增长、业界影响力强的城投企业。

实践案例2：某市属城投企业构建“12457”转型规划

中智咨询帮助某市属城投企业打造转型规划，在“产城融合”总体战略思路，秉承“以城兴产、以产促城、产城融合”指导思想，充分发挥“聚焦主业、多业务板块协同”综合优势，通过构建“12457”转型战略，帮助其实现“投资-融资-建设-管理-运营-服务”一体化发展模式，由发包方向施工方和运营方转变、由平台公司向城市产业操盘手转变，从而实现企业高质量转型发展，助推该市“经济量级、产业层级、城市能级”提升。

城投企业“十五五”规划关键路径思路

投融资模式创新

城投企业未来应逐步从“融资端”向“投资端”转变，逐步减少被动项目承接，转为主动包装项目，推动企业市场化水平提升，转向投资驱动的内生式发展。
未来对于政府要求的“被动型”项目：
  • 一方面集团应通过政府采购、政府购买服务等合规方式来承接政府业务，与政府建立市场化结算机制，保证“一项目一平衡”；
  • 另一方面应创新项目运作模式，提升经营收益；如采取工程总承包（EPC）模式、授权建设运营（ABO）模式、特许经营+联合开发模式。

构建产业生态体系

“十五五”期间，城投企业应重点聚焦城市基础设施建设发展谋划、城市特色产业投资运营引领、城市新质生产力塑造支持三大方向，以重大项目为抓手，聚力推动短板产业补链、优势产业延链、传统产业升链、新兴产业建链，全面构建具有地方发展特色的城市产业生态体系。

主要通过“做强生态基石-构建生态体系-实现生态增值”三大主要步骤，体系化构建城市大产业生态体系。（详见下期文章分享）

“三新”战略引领

“十五五”期间，城投企业应以“三新”为战略规划引领方向，即“推动新型基础设施建设、引领新型城镇化建设、布局城市战略性新兴产业”三大方向：

  • 推动新型基础设施建设方面，可探索布局智能城市设施（如自动驾驶基础设施、智慧信号灯、智慧停车场等）、构建5G高速网络体系（5G网络、千兆宽带网络建设）、支持数据中心建设等举措。

  • 引领新型城镇化建设方面，应积极响应国家和区域以人为本的新型城镇化战略五年行动计划，调整布局，推陈出新，整合市区、城乡等各级现有资源，拓宽项目储备、提升县城公共设施和服务能力，推动区域发展。

  • 布局城市战略性新兴产业方面，城投企业应给予区域与企业自身禀赋，如自然资源、政策资源、地方产业资源、地产资源等，识别出适合培育的战略性新兴产业，通过产业投资基金、直接股权投资等方式，培育和引进一批优质企业，推动新兴产业在本地集聚发展；可重点关注新能源、数字经济、绿色化改造、大健康、低空经济、智能制造等领域。

内外部资源重构

城投企业要实现成功转型，必须对内外部资源进行整合重构：

  • 一是内部重构，要按照城投现有所属企业的业务属性与功能特征，依据产业相近、行业相关的原则整合有效资产，调整资源配置，优化集团内部产业板块布局。在明确主业、避免业务交叉与竞争产生的内耗与资源重复投入等问题的同时，考虑业务板块间及企业间的协同，保障互联互通，形成有机组合，扩大规模效益和竞争优势，降低内部交易成本、发挥资源集约效应。

  • 二是外部重构，需要由地方政府进行高位统筹，推动全域城市建设运营相关资产大整合，如地产开发、园区运营、水务与水库资源、市政环卫、园林绿化、矿业开采、城市广告、物业管理、供热供冷、景区运营、民政事业、交通运营、全域光伏、碳汇交易、不良资产运营、供应链金融等领域，争取实现股权、资产、特许经营权、资金等一体化的城市大运营格局。

破局要点四

“十五五”城投企业如何提升

“大资本”运作水平？

城投公司要实现成功转型发展，仅靠内部积累很难高效实现战略目标，而通过资本运作则可以在短时间内优化企业资产与产业结构，提升企业现金流，实现国有资本和城市资产的价值放大。

当前城投公司转型发展可实施的资本运作手段主要包括产业基金、并购、资产证券化、发债融资、混合所有制改革和上市等方式：

1

加强产业基金运作

城投公司联合政策性基金、保险资金、社会资本等共同设立有限合伙型产业基金，其作为有限合伙人承担劣后级，通过掌握基金投资决策权，以股权形式投资于符合企业战略发展方向的业务。

2

积极尝试并购策略

城投公司可立足主责主业，积极通过并购方式来做强、做大，可采取横、纵向并购战略来达到产业多元化和产业链一体化运作的目的。   

3

积极探索资产证券化/REITs

城投公司可选择收费公路、桥梁、污水处理等经营性资产作为基础资产进行资产证券化，针对持有的基础设施存量资产、商业地产的投资开发和出租物业业务发行REITs产品，以盘活存量资产业务。

除上述资本运作方式外，对于综合实力较强、具备条件的城投企业，可以探索子企业混改、部分业务板块或整体上市、发行债券和票据等资本运作方式。多种资本运作方式不仅有助于增强企业融资能力、优化企业资本结构，还可加强城市品牌建设。

案例研究：合肥建投

合肥建投通过“链式思维”和“资本招商”构建产业生态，聚焦战略性新兴产业的关键环节，以龙头项目为牵引，带动上下游产业链集聚，成功投资“面板+芯片”、“整车+核心零部件”等多项战新产业，发挥资本杠杆放大作用，实现国有资本价值的高效放大。

中智咨询对其资本运作模式进行研究，发现其存在5大成功要素：

  • 一是精准战略布局，结合本地特色瞄准新型显示、集成电路、新能源汽车等战略性新兴产业，如投资京东方、蔚来等项目，通过国有资本引领推动重大项目落地，带动形成相关产业集群。

  • 二是多元化投资模式，包括直接股权投资项目公司、参与企业定向增发、进行投资托管、成立产业投资基金等；如在京东方项目中，合肥建投先是投入战略投资，后续又通过与平安银行资管计划合作参与现金增发。

  • 三是市场化运作基金，由合肥建投集团发起组建市场化运作的产业投资基金，如合肥芯屏产业投资基金，利用市场化手段募集资金，服务于特定战新产业，构建良好的金融支撑体系，并根据发展需要拓展投资领域。

  • 四是专业投后管理，对于不符合国资监管要求的情况能及时管控，如撤换关键人员等；同时给予合作单位一定自主权，以“把企业做好”为根本目标，汇集各方智慧赋能企业。

  • 五是畅通退出机制，通过上市后减持股份、公开挂牌转让股权等方式实现资本退出，形成“国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”的良性循环机制。

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中智咨询基于多年对城投行业规划的研究和实践，推出系列文章对城投“十五五”规划制定前需关注的六大要点进行详细解读并提出初步破局思路，旨在破解新形势下城投企业在竞争发展过程中遇到的困局与挑战，为城投企业设计“十五五”战略规划提供启发和思考。

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